Da ging was schief.

Fehler 404.

09.08.2022
Atomrechtler zur Laufzeitdebatte
PDF Download

„Nicht hinter rechtlichen Argumenten verschanzen!“

Der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine stellt die Energieversorgung in Deutschland vor extreme Herausforderungen, gleichzeitig macht der Beschuss auf das ukrainische Atomkraftwerk Saporischschja die Risiken der Atomkraft sichtbarer. Mit dem Rechtsanwalt und Atomrechtsexperten Christian Raetzke sprechen wir über Entschädigungsfragen, Sicherheitsaspekte – und rechtliche Scheinargumente der Politik.

Was sind die rechtlichen Voraussetzungen für eine Laufzeitverlängerung der sogenannten Konvoi-Anlagen Emsland in Niedersachen, Isar 2 in Bayern und Neckarwestheim 2 in Baden-Württemberg?

Die drei noch laufenden Anlagen haben unbestritten eine unbefristete Betriebsgenehmigung, unter der sie jetzt noch in rechtmäßiger Weise laufen. Diese Betriebsgenehmigung an sich endet auch nach gegenwärtiger Gesetzeslage nicht Ende des Jahres. Sie wird auch später noch gebraucht, für den sogenannten Nachbetrieb, also wenn die Anlage abgeschaltet ist, bis zur Stilllegungsgenehmigung.

Nach § 7 Abs. 1a Atomgesetz (AtG) erlischt lediglich die Berechtigung zum Leistungsbetrieb – also zur Stromproduktion – zu den angegebenen Kalenderdaten. Daraus leite ich ab, dass der Gesetzgeber lediglich rechtzeitig, also vor Jahresende, das Datum verlegen muss. Wenn er diese Frist verlängert, statt 31.12.2022 zum Beispiel den 31.12.2024 als Laufzeitende festlegt, dann muss nichts weiter passieren. Dann laufen der Betrieb und die Genehmigungen ganz normal weiter.

An der Stelle gibt es allerdings ein kleines Sonderproblem: Die Berechtigung zur Stromerzeugung hängt nicht nur vom Datum ab, sondern auch von den Stromkontingenten. Die sind auch im Atomgesetz festgelegt. Jede Anlage hat eine bestimmte Anzahl an Terawattstunden, also an Strom, die sie erzeugen darf. Und wenn der aufgebraucht ist, muss sie auch stillgelegt werden. Das hat historische Gründe, warum Kalenderdaten und Strommengen so nebenher laufen: Der Ausstieg kommt ursprünglich aus dem Jahr 2002. Damals hat man mit diesen Strommengen operiert. Die konkreten Jahreszahlen hat man erst mit der 13. AtG-Novelle, also mit dem 2. Ausstiegsgesetz von 2011, ins Atomgesetz geschrieben, um ganz sicherzugehen, dass das auch das Enddatum für die jeweiligen Anlagen ist – selbst, wenn dann noch bestimmte Strommengen übrig wären. Die Kontingente sind relativ knapp kalkuliert. Bedeutet: Man müsste dann auch die Strommengen neu berechnen. Entweder man erhöht sie, so wie man die Kalenderdaten verschiebt. Oder – und das wäre auch mein Plädoyer – man verzichtet ganz auf die Strommengen. Das wäre aus meiner Sicht praktikabler.

Eine atomrechtliche Genehmigung oder zumindest eine aufsichtliche Zustimmung zum Weiterbetrieb wäre also nicht erforderlich?

Ganz genau. Die Genehmigungen sind damals in den 80er Jahren unbefristet erteilt worden. Das steht sogar im Atomgesetz, dass Genehmigungen für Kernkraftwerke nicht befristet werden dürfen. Die Genehmigung ist so lange gültig, bis sie widerrufen oder aufgehoben oder sonst irgendwie beseitigt wird. Der Gesetzgeber hat, als er vor elf Jahren diese Kalenderdaten in den § 7 Abs. 1a AtG reinschrieb, eben deswegen auch nicht die Genehmigung befristet – rein verwaltungsrechtlich gesehen –, sondern er hat einfach politisch ein Enddatum festgelegt, unabhängig von der Genehmigung. Daraus folgt dann auch wiederum: solange das Kernkraftwerk betrieben werden darf – atomrechtlich, von den Kalenderdaten her – solange gilt auch die Genehmigung weiter.

Würde die Laufzeitverlängerung Auswirkungen auf die getroffenen Entschädigungsregelungen haben?

Nein, denn die Entschädigungsregelungen betreffen abgeschlossene Sachverhalte. Die Berechnungen wurden auf der Grundlage durchgeführt, dass bis Ende 2022 die letzten Anlagen abgeschaltet werden und die Zahlungen sind ja auch schon geflossen und damit ist das alles abgerechnet. Ein Jahr vor dem Ausstieg 2011 hatte die damalige Bundesregierung die Laufzeitverlängerung beschlossen. Ein paar Monate später kam Fukushima und alles wurde wieder – ziemlich kurzfristig – rückgängig gemacht. Das Bundesverfassungsgericht hatte 2016 das Ausstiegsgesetz von 2011 grundsätzlich für verfassungsmäßig erklärt. An zwei Stellen hatte es aber dann doch befunden, dass damit die Schranken einer zulässigen Inhalts- und Schrankenbestimmung überschritten worden sind – und der Bund die Betreiber noch entschädigen muss. Das hat er auch gemacht – durch die 18. AtG-Novelle und eine flankierende Vereinbarung zwischen Bund und Betreibern, also hauptsächlich RWE und Vattenfall. Die Frage, ob diese Regelungen durch eine Laufzeitverlängerung möglicherweise wieder in Frage gestellt werden, ist eine gute Frage. Ich meine aber, das dürfte davon unberührt bleiben.

Zum einen geht es um frustrierte Aufwendungen. Die Betreiber hatten unter Vertrauen und kraft einer Vereinbarung mit der Bundesregierung schon angefangen, Investitionen zu tätigen, um die Kraftwerke für etwa weitere zehn Jahre zu ertüchtigen. Es kam zwar nicht zur tatsächlichen Umsetzung in den Anlagen, da die Rolle rückwärts in den verschärften Ausstieg zu schnell kam; die Betreiber waren jedoch bereits Verträge eingegangen mit Lieferanten und diese Verträge mussten wieder gekündigt werden. Das geht nicht ohne Strafzahlungen. Die Betreiber hatten also Kosten in Millionenhöhe, weil sie die Verträge wieder auflösen mussten und Bestellungen wieder zurücknehmen mussten.

Zum anderen ging es bei RWE und Vattenfall um Reststrommengen, die sie durch das Ausstiegsgesetz in den Anlagen Brunsbüttel und Krümmel (Vattenfall), die 2011 stillgelegt wurden, und Mülheim-Kärlich (RWE), das schon viel länger in Stilllegung ist, nicht mehr verstromen konnten.

Spielt es eine Rolle, ob nur ein Streckbetrieb zugelassen wird oder eine echte Laufzeitverlängerung?

Nein, der Unterschied ist eine politische Frage, keine juristische.

Wenn die Laufzeiten verlängert werden, dann können die Kernkraftwerke weiter betrieben werden – ob man dann die schon stark verbrauchten Brennelemente im Kern neu zusammenstellt und praktisch noch mal mehr Energie rausholt, oder ob man frische Brennelemente einsetzt – da sehe ich rechtlich keinerlei Unterschied. Das ist politisch symbolträchtig für die, die einer Verlängerung der Laufzeiten sehr kritisch gegenüber stehen, weil das vermittelbarer ist zu sagen: Wir lutschen den letzten Kern noch ein bisschen mehr aus und lassen die Anlagen mit abnehmender Tendenz noch ein bisschen länger über den Winter laufen, dann ist aber wirklich Schluss. Oder ob man sagt: Wir lassen es zu, dass neue Brennelemente geliefert werden.

Juristisch gesehen ist Betrieb aber Betrieb, ob in einem Kernkraftwerk oder einem Kohlekraftwerk. Was Sie da rein füllen, macht juristisch keinen Unterschied.

Es ist im Zusammenhang mit dem Streckbetrieb auch mal diskutiert worden, dass sich praktisch die produzierte Strommenge nicht ändert, also dass man die Kernkraftwerke drosseln und im Winter das nachholen würde, was man bis dahin nicht produziert habe. Nach meiner Kenntnis stimmt das so faktisch nicht, denn ein Streckbetrieb würde heißen, dass man trotzdem in der Summe mehr Strom produziert. Man würde aus den Brennelementen noch mehr Energie herausholen als vorgesehen. Man würde dafür auch nochmal die Anlagen kurz anhalten und die Brennelemente im Kern umstellen. Und dann würde man in den Streckbetrieb gehen, das ist eine langsam abnehmende Leistung der Brennelemente. Man würde aber unterm Strich noch mehr Strom produzieren.

Was ist von dem Argument des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) zu halten, dass eine Laufzeitverlängerung nur unter Sicherheitsabstrichen möglich wäre? Sind Sicherheitsabstriche überhaupt verfassungsrechtlich zulässig unter dem Gesichtspunkt bestmöglicher Schadensvorsorge?

Das ist eine ganz entscheidende Frage. Da muss ich ganz klar sagen: Wenn der Gesetzgeber davon ausginge, dass eine Laufzeitverlängerung nur dadurch machbar wäre, dass dadurch die bestmögliche Schadensvorsorge nicht mehr gewährleistet wäre, dann wäre es verfassungsrechtlich nicht zulässig. Das Atomgesetz verlangt die bestmögliche Schadensvorsorge, die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden, § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG. Das ist der denkbar höchste Maßstab. Der besagt, dass ein schädigendes Ereignis praktisch ausgeschlossen sein muss. Es ist zwar rein theoretisch denkbar, aber das kann man als Restrisiko ansehen, als Risiko, das wir alle tragen müssen. Das ist auch die Judikatur des Bundesverfassungsgerichts seit der berühmten Kalkar-Entscheidung von 1978. Die Nutzung der Kernenergie ist grundsätzlich zulässig, im Lichte des Art. 2 Abs. 1 GG. Aber nur dann, wenn eben dieser Maßstab des AtG auch wirklich eingesetzt wird, ein niedrigerer Maßstab ist unzulässig.

Welche Sicherheitsabstriche sind gemeint?

Das BUMV hat sehr eingehend argumentiert, dass es Sicherheitsbedenken gibt, vor allem, weil das Betriebspersonal nach dem Jahreswechsel nicht mehr vorhanden ist. Zum anderen, dass die Ersatzteillager leer sind beziehungsweise einige Ersatzteile nicht mehr produziert werden. Die Befürworter der Laufzeitverlängerung, zum Beispiel die bayerische Staatsregierung oder auch der TÜV in Bayern sind der Ansicht, dass das nicht stimme: Man könne das Personal wieder reinholen, Ersatzteile wieder produzieren und die Anlagen seien sicher – müssen sie ja bis Ende des Jahres auch sein. Diese praktische Frage ist letztlich von den Genehmigungsaufsichtsbehörden zu entscheiden, die dazu berufen sind.

Schließlich bestehen Bedenken wegen fehlender periodischer Sicherheitsüberprüfungen. Warum wurden diese nicht durchgeführt und welche rechtlichen Konsequenzen ergeben sich daraus?

In diesem Punkt sehe ich Regelungsbedarf für eine Laufzeitverlängerung. Es gibt die periodische Sicherheitsüberprüfung (PSÜ), die steht in § 19a AtG und muss alle zehn Jahre durchgeführt werden. Das ist eine Prüfung, bei der das Sicherheitskonzept der Anlage nochmal geprüft und durchgerechnet wird – und was sich in den letzten zehn Jahren in Wissenschaft und Technik getan hat, was man noch verbessern könnte. Für die drei laufenden Anlagen wurde die letzte Überprüfung 2009 durchgeführt, wäre also 2019 fällig gewesen. Im bestehenden Atomgesetz sieht die Regelung in § 19a vor, dass wenn eine Anlage in den nächsten drei Jahren folgend auf diesen Termin stillgelegt wird, die PSÜ nicht mehr durchgeführt werden muss. Der Hintergrund ist, kurz gesagt: dann lohnt sich’s nicht mehr. Die PSÜ dient der Planung und Implementierung von Verbesserungsmaßnahmen und das ist ein kontinuierlicher Prozess und dauert Jahre. Dann kommen Maßnahmen raus, wie etwa: an der Stelle im Kühlkreislauf muss ein Ventil eingebaut werden. Das macht man aber nicht von einem Tag auf den anderen. Es kann unter Umständen möglich sein, dass es erst fünf Jahre später eingebaut wird.

Die Drei-Jahres-Frist aus § 19a Abs. 2 AtG ist jedenfalls aufgebraucht. Bis zum Ende des Jahres kann die PSÜ auch nicht nachgeholt werden. Also muss man eine Übergangsregelung treffen. Bei einem Streckbetrieb wäre es in Ordnung, wenn man es für die paar Monate nicht macht – dann kommen zu den drei Jahren eben noch ein paar Monate dazu. Für eine echte Laufzeitverlängerung müsste die PSÜ dagegen möglichst schnell gemacht werden, eventuell in einer reduzierten Form, weil sie ja nur für zwei bis drei Jahre gelten soll.

Die verspätete PSÜ ist jedenfalls nicht schon ein Abstrich an der Sicherheit, denn die Sicherheit des Betriebs von Kernkraftwerken wird in erster Linie durch laufende Überprüfungen, durch die sogenannten wiederkehrenden Prüfungen gewährleistet. Für jede Komponente gibt es festgelegte Zeiträume für die Überprüfungen und auch die Aufsichtsbehörde ist ständig vor Ort. Die PSÜ ist schon wichtig, aber dient nicht dazu, sicherzustellen, dass der Anlagenzustand in Ordnung ist. Sie dient dazu, neue Ideen zu entwickeln, das Anlagenkonzept zu überdenken. Eine verzögerte PSÜ heißt nicht, dass demnächst Ventile auseinanderfliegen, weil die nicht mehr gewartet wurden.

Ein Vergleich mit dem TÜV – das Auto darf jetzt noch länger laufen und muss nicht mehr zum TÜV – hinkt. Der TÜV bedeutet, dass laufende normale Überprüfungen gemacht werden. Da gibt es bei den Kernkraftwerken keine Abstriche. Die PSÜ kann man eher damit vergleichen, wenn jemand mit den Konstruktionszeichnungen seines Autos zu einem Ingenieur geht und diesen fragt, was man besser machen kann. Das hat mit dem Zustand des Autos nichts zu tun.

Könnte man auch für die drei zuletzt abgeschalteten Kernkraftwerke Gundremmingen B, Brokdorf und Grohnde eine Wiederinbetriebnahme gesetzlich regeln?

Das ist ein bisschen schwieriger. Die Kernkraftwerke sind abgeschaltet, es haben auch bereits erste Abbaumaßnahmen stattgefunden. Nach meiner Kenntnis ist es nicht sicher, ob man das mit schnellen Maßnahmen technisch hinbekommen könnte, die wieder in Betrieb zu setzen.

Rechtlich ginge das im Grunde auch wie bei den noch laufenden Anlagen durch eine bloße Gesetzesänderung. Der Unterschied liegt darin, dass bei den vorletzten drei Anlagen die Berechtigung zum Leistungsbetrieb bereits erloschen ist – im Gegensatz zu den noch laufenden. Der Gesetzgeber müsste also die Berechtigung zum Leistungsbetrieb wiederherstellen, das ist also schon ein Zusatzakt im Gegensatz zu den drei jüngsten Kernkraftwerken. Das wäre aber auch eine relativ kurze Gesetzesänderung.

Bezogen auf die PSÜ stehen die drei vorletzten Kernkraftwerke sogar besser da, weil die PSÜ für die Anlagen Brokdorf und Gundremmingen C 2016/2017 durchgeführt wurde, in Grohnde immerhin 2010, also ein Jahr später als in den drei jüngsten Anlagen.

Mein Fazit zur Laufzeitverlängerung: Ich halte das rechtlich alles für möglich, unter der Voraussetzung dass die Schadensvorsorge gewährleistet bleibt, wovon ich ausgehe. Insofern ist es eine politische Frage und wenn die Ampelkoalition will, kann sie es auch machen. Wenn sie es nicht will, muss sie es nicht machen. Dann soll sie das aber klar sagen, dass es ihr politischer Wille ist und sich nicht hinter rechtlichen Argumenten verschanzen.

Suggested Citation

Schlicker, Marie-Luise, "Nicht hinter rechtlichen Argumenten verschanzen!", libra-rechtsbriefing, 9.8.2022, https://www.libra-rechtsbriefing.de/L/akw-laufzeitverlaengerungen/

PDF Download